文/刘佐 编辑/杨溪
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今年2月底，财政部在其网站公布了该部今年的立法工作安排，关注房地产税立法的人会发现：税收立法工作中为什么没有起草房地产税法一项？
其实，起草房地产税法的工作似乎是由全国人大常委会预工委主导，并列入该委员会的相关工作安排，而不是列入财政部的立法工作安排。但全国人大常委会预工委并未披露房产税立法工作的进展情况。
这究竟透漏出怎样的信号？本期原子智库为你解答。
以下为正文：
今年2月底，财政部在其网站公布了该部今年的立法工作安排，其中提到力争年内完成增值税法、消费税法和关税法的起草工作，及时上报国务院。这是一条值得关注的重要的税收立法信息。
房地产税未列入财政部立法计划
首先，财政部的立法工作安排中明确了该部今年税收立法工作的内容是起草3部税法，即增值税法、消费税法和关税法。一些关注房地产税立法的人，马上发现并提出一个问题：即上述税收立法工作中为什么没有起草房地产税法一项？
其实这个问题的答案应该不是秘密：房地产税法已经先后列入十二届和十三届全国人大常委会的立法规划；2018年3月和2019年3月，在十三届全国人大一次会议和二次会议期间，大会发言人张业遂、财政部副部长史耀斌和全国人大财政经济委员会会副主任委员乌日图，已经先后分别介绍过，房地产税立法由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草。
由此来看，起草房地产税法的工作似乎是由全国人大常委会预工委主导，并列入该委员会的相关工作安排，而不是列入财政部的立法工作安排。所以，自2018年以来，财政部的立法工作安排中一直没有此项内容。
至于房地产税立法进程，全国人大常委会预工委和财政部等单位尚在研究，且未披露此项工作的进展情况；各界人士众说纷纭，各方面的看法也不尽相同。所以，对于什么是房地产税、中国为什么要征收房地产税和中国应当如何征税房地产税等基本问题，出现了一些比较模糊的认识甚至误解。此类认识和误解也误导了不少人，其中包括某些领导和学者。近年来房地产税立法未能取得明显的进展，恐怕与上述情况不无关系。为此，可能需要先正本清源，把上述基本问题搞清楚。在多数人有了共识的前提下，房地产税法的制定和实施应该不是一个很大的难题。
其次，财政部的立法工作安排中还明确了今年税收立法工作的流程，即和往年一样，由该部起草上述税法以后上报国务院。其中，“力争”两个字继续保持了比较慎重的态度。因为完成上述税法的起草工作毕竟存在一定难度，而且可能受到多方面因素的影响，有些问题可能不太容易确定，所以，某些税法起草工作最终能否完成也难以确定。此类情况以前也不乏先例。例如，财政部去年的立法工作安排中已有起草增值税法、消费税法和关税法的内容，但是都没有完成，所以继续列入该部今年的立法工作安排。
进一步说，根据中国的立法程序和实际情况，即便财政部起草上述税法以后上报国务院，也不等于年内国务院一定可以通过并提请全国人大或者全国人大常委会审议，更不等于年内国务院提请全国人大或者全国人大常委会审议以后一定可以通过并实施。
例如，国务院2018年和2019年的立法工作计划中都有提请全国人大常委会审议《中华人民共和国税收征收管理法（修订草案）》的内容，但是都没有按照计划提请全国人大常委会审议；国务院2018年提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国资源税法（草案）》，是全国人大常委会2019年第二次审议以后通过，自2020年9月1日起实施的。而且增值税、消费税这样的重要税种的立法，可能需要经过全国人大审议通过（例如，1980年和2007年，全国人大先后审议通过《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国企业所得税法》），但是全国人大每年只召开一次，机会非常难得。
相关行政法规“平移”为税收法律？
增值税、消费税和关税都是中国现行税制中的重要税种，也是目前各国普遍征收的重要税种。目前中国征收上述3种税收的法律依据，都是国务院制定的行政法规，即《中华人民共和国增值税暂行条例》《中华人民共和国消费税暂行条例》《中华人民共和国关税条例》。总结经验，结合中国国情，借鉴外国经验，在完善税制的基础上把这些税收行政法规升格为税收法律，是落实税收法定原则、加强中国税制建设的需要。
2019年底，财政部、国家税务总局先后联合公布了《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》，向社会各界人士征求意见。从各方面的意见看，如果税制基本不动，只是把现行的相关税收行政法规“平移”为税收法律，应该比较容易。但如果考虑到完善税制的要求，则有很多问题需要深入考虑。
1.增值税。目前此税是中国第一大税种，2018年的收入为61868.9亿元，占当年中国税收总额的39.6%。中国的营业税改征增值税试点已经全面推行近4年了，应当尽快完善征税范围、计税依据、税率和减免税等方面的规定，如进一步研究某些非货物和劳务项目、全额征税办法和差额征税办法的处理，适当简并税率档次和降低税率水平，清理和规范减免税等。
2.消费税。目前此税的收入规模仅次于增值税和企业所得税，是中国第三大税种，2018年的收入为11258.8亿元，占当年中国税收总额的7.2%。完善消费税的主要措施，似乎各方面在原则上已经没有大的分歧，包括调整征税范围、税率和征税环节等内容，并与相关税种适当协调。但是，如何具体操作，似乎各方面的看法还有不少较大差异，需要进一步研究和论证。
3.关税。虽然目前此税的收入规模比较小，占当年中国税收总额的比重也比较低，但是在对外经济交往中具有维护国家权益的重要作用。从近年来中国税制改革的情况看，与增值税、消费税等税种相比，关税制度相对稳定。所以，制定关税法的难度可能不会太大。但是，有一个问题不能不考虑，即现行关税条例是根据《中华人民共和国海关法》制定的。所以，制定关税法时必须考虑该法与海关法的关系，甚至可能需要先行修改（完善）海关法。
房产税和城镇土地使用税或合并为新房地产税
中国现行税制设有18种税收，其中车辆购置税、企业所得税、个人所得税、耕地占用税、资源税、车船税、船舶吨税、烟叶税和环境保护税9种税收已经分别由全国人大及其常委会制定法律；增值税、消费税、关税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、契税、印花税和城市维护建设税9种税收已经由国务院制定行政法规。由此可见，除了财政部今年立法工作安排中提及的增值税、消费税和关税3种税收以外，还有土地增值税、房产税、城镇土地使用税、契税、印花税和城市维护建设税6种税收，可能需要全国人大或者全国人大常委会立法，其中部分项目已经有了一些眉目，或者即将完成：
2019年，全国人大常委会已经初次审议了《中华人民共和国契税法（草案）》《中华人民共和国城市维护建设税法（草案）》，并于初审以后公布上述税法草案，征求社会各界人士的意见。上述税法草案的内容基本上是现行相关税收行政法规的“平移”，似乎未见重大分歧。因此，如果没有特殊情况，2020年全国人大常委会第二次审议以后应该可以通过并实施。
2018年和2019年，财政部、国家税务总局已经先后联合公布了《中华人民共和国印花税法（征求意见稿）》《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》，征求社会各界人士的意见。上述税法征求意见稿的内容，基本上也是现行相关税收行政法规的“平移”，似乎也未见重大分歧。2020年财政部的立法工作安排中未再提及起草印花税法和土地增值税法，似乎可以理解为上述税法的起草工作已经完成，两部税法草案已经上报国务院。至于国务院能否将上述税法草案提请全国人大常委会审议、提请全国人大常委会审议以后能否通过，可能首先需要待公布的全国人大常委会和国务院的2020年立法工作计划分别确定，然后要看国务院将上述税法草案提请全国人大常委会审议的准备工作情况、全国人大常委会的相关工作安排和最后审议的情况。
至于房产税和城镇土地使用税，虽然未见官方披露相关立法工作进展的情况，但是根据十二届全国人大通过的中国国民经济和社会发展“十三五”规划、十三届全国人大常委会公布的本届全国人大常委会立法规划等文献中提及的房地产税，可以大体判断，上述两种税收在房地产税立法中应该会合并为一个新的税种，即房地产税。
按理说来，与房地产和地方建设密切相关的契税、城市维护建设税等税收和教育费附加等政府收费也可以考虑并入房地产税，以利进一步简化税制和理顺税费关系。但是，由于契税法草案和城市维护建设税法草案已经提交全国人大常委会审议，并有可能今年审议通过并实施，上述考虑就只能留待以后再议了。
