乡里制度萌生的时间很早,其源头可追溯到中国的西周时代.周代的乡里组织,据《周礼》记载,西周时有“国”、“野”之别,国是指国都地区；野则是指国都之外的地区.国中设有六乡,野中设六遂,即“王国百里为郊.乡在郊内,遂在郊外,六乡谓之郊,六遂谓之野”.在乡村设置邻长、里宰、鄙师、县正、遂大夫等职.
乡里制度初步定型应在春秋战国时代.应该说,这一时期许多方面沿袭了西周的国、野管理体制,如鲁国实行“三郊三遂制”、齐国实行“国鄙制”.但另一方面,这一时期的乡里制度又有了新的内容.以往的乡和里是单独出现的,此时的乡和里开始并称；“乡”正式成为乡里基层组织的一级单位；什伍组织的进一步完善；三老作为乡里组织的重要角色已经出现；战国时已出现乡啬之职.此外,还出现了“亭”的设置.宋代叶适说,“县乡亭之制,本于商鞅.”