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中国的改革要走公有制与市场经济相结合之路，则必须在坚持公有制的基础上完善现代企业制度。市场化、契约化、资本化，逐渐成为深化国有企业改革的基本共识。北京市基础设施投资有限公司(简称京投公司)属特殊功能类国企，在北京市政府的领导和支持下，与相关部门一起，在政企关系契约化和市场化方面进行了大胆的尝试和探索。
2016年4月20日，北京市交通委代表市政府与京投公司签署了授权经营协议（即ABO协议），标志着一种新型政企关系的诞生。
从京投公司的实践来看，两者虽同为政企关系契约化、市场化的有效实践，但也有诸多不同点，不能一概而论。
ABO是Authorize-Build-Operate的简称，其核心是专业化、市场化、契约化。A即授权（Authorize），政府授权京投公司负责提供北京市轨道交通项目的全产业链整体服务。B即建设（Build），是指由京投公司整合各类市场主体资源，发挥各类市场要素的积极作用，组织实施城市轨道交通项目的规划、融资、建设管理等工作。O即运营（Operate），是指由京投公司组织开展轨道交通路网的运营管理、资产管理、多种经营等工作。
PPP（Public-Private Partnership）即政府和社会资本合作，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
第一，国发43号文对地方债务的管理和对地方政府的影响。2014年10月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），明确指出:政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。据财政部门统计，到2015年末，各地方政府债务余额16万亿元，债务率约为86%。2015年末，京投公司轨道交通政府性债务占北京市存量债务规模的四分之一，占市本级存量债务规模的将近一半；同时，北京市新增用于投资的政府举债额度有限，不足以满足新增重点项目的建设，轨道交通的新增建设资金通过政府大规模举债解决难度较大。
第二，基础设施供给与需求之间存在巨大的结构性缺口。随着“土地财政”收入预期减少，存量政府性债务也须优先偿还，可以预期在未来相当长的时间内，地方政府的基础设施的供给如仅靠自身，将趋于下降。相反，新型城镇化及土地制度改革、户籍制度改革，却带来更加旺盛的基础设施公共产品需求。因此，传统的完全由政府主导的投融资模式面临改革。
第三，国有企业亟需改革，民间投资亟需拉动。国有企业几乎垄断了众多公共基础设施行业，成本不透明、服务水平不尽如人意、垄断利润高等问题，常被百姓诟病、让政府头疼，因此，垄断型国企亟需改革。另一方面，近几年投资增速下滑，尤其民间投资下滑严重，政府希望地方政府能够开放垄断市场，使民间资本同地方国企在平等条件下相互竞争，进一步激发社会活力，加大投资力度，保证经济增长和满足就业。
ABO模式的产生是基础设施投融资传统体制向市场转变的创新产物。之前，京投公司采用PPP模式融资已有很长的历史，从2004年开始就逐步完成了北京地铁4号线号线的PPP引资工作，得到外界认可和赞许。作为北京市最大的国有企业和融资平台，为化解地方债务、自身战略转型，在ABO模式的形成过程中，也曾经考虑过采用PPP、特许经营模式和政府购买服务方式，但这些方式都是以独立项目为单位，难以实现北京市轨道交通建设规划的统筹，也无法平衡一系列项目的资金安排。因此，这几种方式都不能完全解决北京市轨道交通投融资体制所面临的实际问题，经综合考量，参考特许经营的思路、结合政府购买服务的理念，最终创新提出了政府授权经营的ABO模式。
当然，北京市的ABO模式也有其特殊性。ABO协议要求授权经营主体在本行业中有深厚的积淀，有较高的专业化服务能力，能够成为“市场资源整合者”。这个角色如果让社会资本来充当，显然是强人所难，角色的主体只能是地方国企，这也是地方国企对经济和城市发展支柱作用的体现。此外，在ABO协议中，授权经营主体可以在政府的监督指导下，通过激励约束机制和市场竞争机制整合相关资源，其中一项就是推进PPP项目工作。授权经营主体吸引社会资本参与轨道交通建设，形成“共建民营、共建共赢”的PPP新模式。
第一，拓展融资平台公司转型渠道。国发43号文发布后，我国数以千计的融资平台公司面临着转型的压力。ABO模式将原有的政府担保型的“政策”转变为授权经营类的“协议”，将融资平台公司转变为市场化主体，企业由单纯依靠政府转变为依托政府面向市场，为融资平台公司拓展了转型渠道。融资平台公司的顺利转型，将在经济下行压力持续增加的背景下，对扩大公共产品供给、推进城镇化进程以及稳定经济增长等方面发挥重要作用。
第二，有效化解地方政府债务。通过政府和企业之间实施授权经营模式，可将一部分地方政府债务转化为企业债务，降低地方政府债务负担，释放举债空间，在一定程度上防范和化解政府性债务风险。
第三，厘清政府与企业之间的契约化关系。政府和企业签署授权经营等相关协议，能够厘清政企关系，有利于实现政企分开。政府由公共产品的直接“提供者”转变为市场化主体的“监管者”，减少对微观事务的直接参与，主要负责规则制定、绩效考核和监督管理等工作，有助于深化投融资体制改革，充分发挥市场机制作用，提高公共管理的效率与质量。企业由政府政策 “被动的执行者”转变为授权经营协议“主动的履约方”，在政府的监督指导下，开展具体工作，通过激励约束机制和市场竞争机制整合相关资源，提供更好的公共服务。
第四，规范企业与企业之间的市场化关系。企业以授权经营协议为依托，按照物有所值原则和专业化经营思路与其他企业开展合作，通过市场竞争机制和契约化的方式，高效整合全产业链资本、专业、技术和管理等各类相关资源，发挥市场在资源配置中的主导作用，有利于打破行业准入限制，激发市场主体活力和发展潜力，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。
43号文出台后，各融资平台公司被剥离政府融资功能，在ABO出世之前，地方政府只剩两个主要渠道，一个是地方政府债券，另一个是PPP模式。由于地方政府新增债券供给严重不足，所以对地方新增项目来说，通过PPP模式进行招商，解决大批项目上马的燃眉之急。
第一，对地方政府而言，可以用“资、智、制、治”四个字来概括。“资”：引入社会资本，拓宽融资渠道；“智”：引入先进管理经验，提高服务水平；“制”：通过市场化竞争，促进体制机制转变，提高劳动效率；“治”：实现法制化、契约化的政企关系，促进转变政府职能。PPP模式注重社会资本的参与，并使政府和社会资本合理分担风险，有助于激发经济的活力，通过提高资源的配置和使用效率，可以使基础设施建设和运营的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升。
第二，在政企关系方面，PPP模式与ABO模式作用类似。PPP模式对政府部门的角色要求是双重定位，要求政府部门必须从根本上区分效率导向的出资人职能和公平导向的监管职能，从而促进政府在公共设施和服务提供领域厘清政府与市场的关系。高效透明的PPP 模式有助于在政府、企业和公共设施或服务的最终消费者之间建立起良性的互动互信关系，最终实现政府治理能力的持续改善。但由于PPP项目本身具有政府深度参与、监管与被监管以及项目持续时间长的特点，项目的成功需要政府和社会资本构建紧密合作型关系，在项目进行中通过互信谈判、协调利益和化解风险。如果政府没有很强的能力驾驭PPP，政企之间的摩擦带来的社会浪费可能会超过传统体制。只有政府管理能力完全适应了市场体制，PPP才能真正成为厘清政企关系的催化剂，推动我国经济发展方式的转变。
第三，对于拉动民间投资，PPP项目是重要载体。PPP是一座桥，把民营资本带入了原先的“禁地”，有一批项目已经签约落地。中央各部门寄希望PPP能够给民企更多的空间，但现实离期望还有较大差距。PPP目前“叫好不叫座”，在签约的项目中，民企签约金额只是国企的三分之一。究其原因有以下两个方面：一是PPP项目的特殊属性。PPP项目绝大部分为公益类，具有投资规模大、回收期长、回报率低等特点，民企通常规模小，投资回报要求高、回收期要求短，而国企尤其央企规模大、资质高、业绩多、融资成本低、风险承受能力强，与地方政府间沟通密切顺畅，所以，国企更符合PPP项目要求。二是地方政府的出发点。如果把项目交给民企去做，可能会有输送利益的嫌疑；同时，对于地方政府来说，国企的抗风险能力更强，即使中途有变故，也不会“撂挑子”，而民企的风险承担能力相对较弱。所以，PPP目前还是国企的盛宴，民企只获得了一些门槛低、投资小、同质化的PPP项目。但各部门已经意识到这一点，正在积极想办法改变这一局面，使之真正成为拉动民间投资的利器。
综上所述，ABO是公共服务的“公建公营”模式的拓展，PPP是“公建民营”模式的深化，应该在政企合作中分别居于主体地位及重要地位。
两者既有很多共同点，又有所区别。ABO更适用于地方国企，PPP更适用于社会投资人，地方政府与这两个主体的关系不能错位。国有企业与社会投资人既相互促进、又相互竞争，可以共同保障基础设施项目建设，为民众提供更加优质的公共产品供给。
ABO与PPP都是新型政企关系的实践，是各类主体平等市场关系的典范，也是公益类国企改革的出路。
深入研究、完善、推进这两种投融资模式的落地，将有效提升整个国家公共产品的供给能力和水平，同时还能深化国有企业改革，增强市场经济的发展活力。
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